En Mendoza, a los dieciséis días del mes de abril de 2006, reunidos los especialistas integrantes de diferentes Institutos del Centro Regional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CRICYT) y habiendo leído y discutido el Proyecto de Ley de “Desarrollo y ordenamiento territorial, distribución de usos del suelo y división de la tierra”, que ya tiene media sanción en Diputados y ha pasado para su tratamiento al H Senado provincial, se pronuncia la presente declaración, objetando por total acuerdo, la propuesta tal como está elaborada, dado la numerosa cantidad de imprecisiones, ambigüedades, omisiones y total parcialidad de la misma con los intereses de algunos sectores de la sociedad, ignorando el bien común desde todo punto de vista y priorizando en este sentido a los actores del sector inmobiliario.

A continuación se presenta una síntesis de las opiniones de los especialistas del CRICYT en relación con el proyecto de Ley.

Aunque el tema merece discusiones específicas, a modo general se pueden mencionar tres puntos de vista para ordenar las referidas opiniones científicas: desde el marco legal propiamente dicho, desde los modelos de planificación, desde la consideración del bien común que surge de la actuación de agentes clave.

a) Desde el punto de vista del marco legal, el proyecto que pretende ser Ley Provincial para reemplazar varias de las actualmente en vigencia, se adelanta a una Reforma de la Constitución Provincial pendiente, abarcando aspectos que podrían afectar la vinculación entre Provincia y Municipios. La redacción de los artículos encierra contradicciones que sólo pueden ser advertidas por quienes ya conocen y practican a diario la aplicación de normas y ejercen su trabajo en la administración pública.

El tema del desarrollo territorial está muy poco tratado y se mezcla con el concepto de ordenamiento territorial a través de la determinación de los usos del suelo. El problema de los loteos se aborda solamente mediante la determinación de la gestión en la división parcelaria, sin hablar de tipologías de barrios, de microzonificación, de códigos urbanos específicos, en fin, focalizando todo el problema en la división parcelaria, especialmente en los barrios privados y “olvidando” la relación de este problema con la planificación y el ordenamiento de los usos del suelo.

En el proyecto de ley aprobado por la cámara de diputados en abril del 2006 se pueden detectar dos riesgos: 1) se genera confusión a través de una mezcla de leyes que tratan temáticas complementarias pero distintas; 2) se incrementa ampliamente el beneficio al denominado “emprendedor” en detrimento del bien común de toda la población. Lo primero se puede observar ya desde el enunciado, donde las temáticas son el Ordenamiento del territorio a través de la determinación de los usos del suelo, la ley de Desarrollo Territorial a través de planes de desarrollo, ley de loteos a través de la determinación de la gestión de la división parcelaria, y la ley de barrios privados tan impulsadas por los gestores inmobiliarios, con el escudo del problema de seguridad de la provincia. En el Art. 29º se trata el desarrollo territorial, pero ya introduce los emprendimientos privados con accesos privados, es decir legislación para unos pocos.

El segundo riesgo se genera al derogar legislación existente con mayores exigencias como la ley 4341/79, 4886/83, 5804/91 y el Inc. 5d, Art. 75 de la ley 1079/34. En numerosos artículos de la propuesta, como el 15 y desde el Art. 51 hasta el 125 inclusive, se beneficia a los emprendedores.

Por ejemplo en el Art. 66 “Cuando por imposición de una prestadora de servicios públicos domiciliarios o de la Municipalidad prestadora de servicios, no haya más opciones para los emprendedores que asumir la ejecución de obras desde puntos alejados de su emprendimiento hasta su perímetro, las mismas no podrán implicar beneficios gratuitos a otros vecinos o futuros emprendimientos de las inmediaciones ni a la operadora o a la Municipalidad prestadora de servicios, según de qué obras se trate. Será fundamental antes de la ejecución de estas obras, conforme el área de ubicación del emprendimiento, verificar los compromisos asumidos para el área por la operadora del caso, en materia de inversiones obligatorias a su cargo, en el respectivo contrato de concesión. Los emprendedores que ejecuten tales obras, tienen derecho a recibir beneficios patrimoniales de la Municipalidad prestadora del servicio u operadora beneficiada, en proporción a las inversiones realizadas, previo acuerdo con aquéllas antes del inicio de las obras, sin perjuicio de los aportes en maquinarias, áridos, materiales o mano de obra que la operadora beneficiaria o la Municipalidad prestadora de servicios pueda concretar durante la ejecución de las obras del caso, para disminuir el costo a cargo de los emprendedores. En todos los casos estos acuerdos deberán ser aprobados por el Ente Regulador del servicio respectivo y respetar las áreas concedidas bajo servicio público.

Actualmente la ley 4341 exige al loteador, realizar todas las obras necesarias SIN CARGO para que el nuevo loteo cuente con todos lo servicios, de lo contrario NO SE APRUEBA. Queda muy claro que se derogan leyes para crear otra que incremente en forma desmedida el beneficio de unos pocos.

Además se establece que los espacios para verde y equipamiento deben donarse CON CARGO al municipio, desconociendo que actualmente la ley 4341 y la ley 1079 del año 1934, EXIGE LA DONACIÓN SIN CARGO, para que el nuevo emprendimiento se pueda incorporar a la mancha urbana adecuadamente y sin recursos obligados a emplear por el municipio para que los negocios de los emprendedores puedan crecer. Inclusive en el Art. 62 se los exceptúa del pago de acuerdo a lo que expresa: ” Los Emprendimientos detallados en el art. 53º quedan comprendidos dentro de las excepciones del art. 185º inciso s) sin importar el número de lotes y dentro del inciso x) del mismo artículo del Código Fiscal, por entender que la envergadura de las obras de infraestructura y urbanización merecen igual tratamiento que la construcción en general, en concordancia por lo establecido en el clasificador industrial uniforme de actividades económicas internacionales, el cual resulta ser la base de actividades definidas por la ley impositiva provincial

El Art. 15 es un fiel reflejo de la pérdida de poder del Estado donde dice: “El Municipio podrá restringir o prohibir el asentamiento humano intensivo, cuando las tierras que se pretendan poblar, se emplacen en zonas expuestas a riesgos antrópicos o de catástrofes naturales, en la medida que la intervención de los emprendedores y/o proponentes con las obras y la aplicación de la tecnología que ofrezcan ejecutar y aportar, no puedan anular o minimizar tales riesgos. Estas intervenciones deberán ser científicamente evaluadas y probadas, a riesgo de los emprendedores”.

Otro aspecto muy importante que los especialistas del CRICYT destacan es la derogación de las anteriores leyes de regulación del uso del piedemonte y por consiguiente los decretos reglamentarios 1077/95 y 1939/96, que tienden a regular la ocupación del territorio y que se basan en estudios científicos realizados y prevén propuestas de nuevos estudios para que pueda determinarse el uso de suelo más adecuado en la zona del piedemonte. No debe olvidarse que el uso indiscriminado de un área tan vulnerable como el piedemonte puede provocar daños al que lo usa y catástrofes a los habitantes del Gran Mendoza. Al respecto es necesario recordar que, al mismo tiempo que estuvo detenida en la Legislatura la propuesta de Ley de Uso del Suelo, también se mantuvo detenida la propuesta de ampliación de la Ley 5804, de ordenamiento del piedemonte y de declaración de áreas protegidas. Esta nueva propuesta de Ley de uso del suelo no sólo desconoce estos antecedentes, sino que los avasalla.

Es inaceptable que se legisle con independencia de la identificación de las fuentes de financiamiento para llevar adelante la propuesta de ley, ya que si no se cuenta con las asignaciones financieras necesarias todo se reduce a una expresión de deseos y las leyes se vuelven impracticables.

b) Desde el punto de vista de los modelos de planificación, el estilo que se observa en el proyecto está inspirado por una filosofía totalmente opuesta a las actuales tendencias de gestión territorial y es incompatible con las metodologías aconsejadas para el desarrollo local.

A pesar que el enunciado de los fines de la ley son valores inobjetables, los medios que se diseñan para alcanzar esos fines son de dudosa imparcialidad, por las contradicciones que contiene. Por ejemplo, es obligatoria la consulta y supervisión del CONSEJO PROVINCIAL DE ORDENAMIENTO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL, pero su dictamen no es vinculante, como consta en el Art. 22. Además, la conformación de este nuevo organismo no garantiza la inclusión de todos los actores ni de todas las visiones (a título de ejemplo, el sector científico y tecnológico no está convocado a participar en el pleno del cuerpo). Este nuevo organismo será numeroso en participantes –lo que ya anticipa su inoperatividad- y conlleva riesgo de actuaciones subjetivas, ya que queda sujeto a designaciones y cambios de políticas. Si se aceptara como un modelo de planificación vertical (de arriba hacia abajo) pero imparcial, sus planes se convertirían en política de Estado. Sin embargo, no queda bien en claro el alcance de su actuación, además de la revisión de planes y proyectos cada dos años, sumado a sus dictámenes no vinculantes, dejan la decisión final al Poder Ejecutivo. Mucho menos se trata de una Planificación participativa que garantice la opinión del ciudadano ni la generación de compromiso social. Existen suficientes ejemplos de la frustración de este tipo de organismos, que se terminan convirtiendo en “justificadores de excepciones” como sucede con la actual “Comisión Reguladora del Piedemonte”.

Otra contradicción y ambigüedad está dada al enumerar y definir los instrumentos de planificación (Plan estratégico provincial, Plan provincial de ordenamiento territorial, Planes municipales y Planes de manejo).

En primer lugar, un Plan Estratégico nunca puede surgir de arriba hacia abajo. Esto se confunde con un Plan de Gobierno porque establece un encadenamiento que empieza por el Plan Estratégico Provincial y a éste se van subordinando los demás.

En realidad, para realizar un Plan estratégico provincial lo primero es definir en forma participativa el MODELO Y ESTILO DE DESARROLLO QUE DESEAMOS PARA LA PROVINCIA. Esta discusión debería ser la base para el desarrollo del Plan Estratégico Provincial, a partir de una serie de principios mundialmente aceptados desde la adopción de la Agenda 21.

Estos son fundamentalmente los relacionados con el DESARROLLO SUSTENTABLE, o sea una Planificación y ordenación del territorio que tienda hacia un modelo más equilibrado espacialmente y más equitativo desde el punto de vista social. Esto implica considerar el crecimiento económico sustentado en la triangulación del componente social, de la equidad y la justicia distributiva y el uso equilibrado de los recursos y del territorio.

Es llamativo que conceptos básicos como éste, o el de desarrollo endógeno, desarrollo local, desarrollo a escala humana, calidad de vida, participación, competitividad territorial, capital social, y tanto otros que utilizan los planificadores del territorio sean ignorados por esta propuesta de ley.

Especial importancia se quiere manifestar a la necesidad de basar la propuesta de ley –máxime cuando la autoridad de aplicación es el Ministerio de Ambiente y Obras Publicas – en un adecuado conocimiento de las potencialidades y restricciones ambientales del territorio provincial. Es el marco del conocimiento ambiental el que proporcionará el nexo entre la oferta y la demanda del territorio para realizar un uso sustentable, especialmente en Mendoza, donde nadie desconoce las tremendas limitaciones en recursos básicos (clima, suelo y agua). Sería un paso importante previo al plan estratégico y como documento básico para su implementación, la realización del Plan Ambiental Provincial (cuentas patrimoniales, para saber qué recursos tenemos, donde se localizan, en qué estado están, cómo los usamos de manera sustentable, cómo los protegemos, cuánto valen y cuánto perdemos si se deterioran).

Otro aspecto que se ignora en la propuesta de ley es el problema de la desertificación, el cual ha sido incorporado a la legislación nacional y debe ser tratado en todos los ámbitos legislativos. Como es de público conocimiento, la sociedad mendocina se ha convertido en un modelo de lucha contra el desierto. Es llamativo que justamente en esta propuesta este tema se ignore completamente. El 97 % de la provincia tiene condiciones de secano. Este inmenso territorio prácticamente no es considerado en las propuestas de desarrollo. Si no se protegen y ponen en valor sus recursos y a los ciudadanos que allí viven y producen, la desertificación avanzará, degradando los recursos naturales y obligando a los habitantes a seguir migrando.

Es imperativo que quede explicito en la Ley el objetivo de prevenir y controlar el avance de la desertificación en el territorio provincial y enunciar políticas específicas de recuperación para áreas deprimidas, deterioradas o en involución ambiental, procurando el aprovechamiento de potencialidades endógenas y el arraigo de sus habitantes en condiciones adecuadas de calidad de vida, mitigando las desigualdades territoriales. En la clasificación de zonas (urbanas, complementarias, rurales, naturales) y en los objetivos, no se explicita claramente que el problema de la desertificación es el problema ambiental que se encuentra en la base de la dinámica productiva y de los usos del suelo de las tierras secas de Mendoza.

Existe un Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación (PAN) y la provincia se ha destacado por los aportes a nivel nacional e internacional. Reconocerlo en la ley implicaría una más efectiva acción para prevenir y controlar los procesos de desertificación que afectan todo el territorio provincial.

Otra confusión que se genera es el aparente protagonismo que tiene el Municipio. En realidad otro riesgo que se corre es que los Municipios, como está planteada la ley, sean sólo autoridad de aplicación de lo diseñado en los niveles provinciales, perdiendo la libertad para planificar, diagnosticar y diseñar la propia vocación local, obviamente en total acuerdo con las disposiciones de mayor jerarquía institucional, o sea con las políticas provinciales.

En resumen: los temas ambientales no están tratados con la misma profundidad que los emprendimientos, los temas intermunicipales quedan reducidos a problemas interjurisdiccionales, no se mencionan el manejo de la emergencia, la lucha contra la desertificación, la peligrosidad geológica, la vulnerabilidad social, las relaciones con defensa civil, los problemas de residuos sólidos urbanos, efluentes, contaminación, etc.

c) Desde el punto de vista del bien común, llama la atención los agentes priorizados en este proyecto de ley. Se observa un desbalance muy claro a favor de la “autoridad de aplicación provincial” y de los “emprendedores”.

El bien común se verá resentido porque no están bien representados los sectores de la población que es, en última instancia la única destinataria de toda obra de gobierno y también la más perjudicada cuando se trata de administrar el principal recurso, el suelo.

Una rápida revisión de los temas contenidos en el proyecto muestra que, de los 127 artículos sólo 50 están dedicados al “desarrollo y ordenamiento territorial y usos del suelo”, el resto profundiza el tema de la “subdivisión del suelo”, lo cual deja bien en claro el verdadero interés que se persigue. De los 77 artículos restantes, 34 describen y organizan el tema de los emprendimientos privados. Simples números.

Es en este punto que surge una nueva contradicción porque, siendo un modelo de planificación vertical, adquieren demasiado protagonismo los actores privados, registrando sus derechos, mientras se olvidan las instituciones de defensa, organizaciones que la sociedad genera para luchar por impulsar el desarrollo, para resguardar la naturaleza y también para proteger a los más vulnerables.

Dentro de los agentes perjudicados, merece especial consideración el municipio ya que, según la errónea interpretación de algunos capítulos, el proyecto daría mayor poder al Municipio. Si esto fuera realmente con el fin de implementar la descentralización del Estado, en concordancia con la búsqueda del desarrollo local, no habría nada objetable. Sin embargo, la facultad de realizar la planificación y ordenamiento territorial queda totalmente restringida por la obligación de subordinarse al nivel provincial. A pesar que se establece la obligación de elaborar planes municipales, sus incumbencias se asocian más con “aplicar la planificación provincial”, controlar y mitigar las actuaciones, en fin tareas más afines con una Secretaría de Obras y Servicios Públicos que con una Oficina de Planificación y Diagnóstico Territorial. Incluso, se establece la posibilidad de que el gobierno provincial pueda intervenir mediante tribunal que juzgue el cumplimiento de las disposiciones provinciales en el territorio municipal.

Lamentablemente, dado el exagerado desarrollo de los instrumentos de negociación y regulación entre Municipio y emprendedores, incluso el trámite para darle curso a las excepciones a la misma ley (bajo excusa de perseguir el interés general...), se interpreta como condiciones favorables para la aparición de liderazgos que se vean respaldados más por el poder económico de las alianzas que por la construcción de consensos y participación genuina de la sociedad civil.

Por todo lo expuesto, el CRICYT objeta el proyecto de ley de “Desarrollo y ordenamiento territorial, distribución de usos del suelo y división de la tierra” por no representar la opinión de las organizaciones civiles ni contemplar las recomendaciones científicas emanadas de diferentes especialistas, especialmente en materia jurídica, ambiental y de planificación territorial. Con esta propuesta se desconoce la tradición ambientalista iniciada desde los orígenes y enriquecida por los primeros planificadores, como Thays, Ballofet y todos nuestros grandes pensadores e impulsores del modelo que hizo de nuestra provincia un ejemplo de superación de condiciones adversas y de la cultura del trabajo, la planificación, el cuidado ambiental y el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado y de libre acceso al patrimonio natural y cultural.

Somos absolutamente concientes de la necesidad de la promulgación de una ley que ordene los usos del suelo. A lo largo de 17 años hemos efectuado innumerables aportes para mejorar las diferentes propuestas tratadas. No se advierte que esos antecedentes se reflejen en el presente proyecto ni que hayan sido incorporados los aportes de todos los actores e instituciones con autoridad para opinar. Una vez más ofrecemos nuestros conocimientos y experiencias para viabilizar una propuesta de ley que refleje las necesidades y derechos de la sociedad en su conjunto.

Escrito por Investigadores y profesionales del CRICYT    

14:50 | 19/04