Por Julieta Cascallares
Departamento de Cátedra Abierta
03/05/06 “Estamos en completo y rotundo desacuerdo con el proyecto de ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la provincia de Mendoza”, afirmaron los realizadores del informe de la Maestría de Ordenamiento del Territorio (MOT).
ATPA habló con una de las profesionales que trabajó en esta presentación, la arquitecta Verónica D’ Inca. Ella sostiene que vienen trabajando desde hace tiempo: “Si bien esta Ley ahora ha tomado vigor por la aprobación de Diputados, había otra ley en danza que data del año 2002 , que ya también tenía media sanción de Senadores, y que tampoco era una buena ley. Y en noviembre del año pasado nos empezamos a juntar para hacer un informe y empezar a organizar jornadas para debatir y saber sobre lo que tiene que tener una ley”.
A partir de ahí se precipitaron todos los hechos debido a la media sanción de diputados. Entonces se inició el contacto con los distintos Colegios de profesionales que se empezaron a pronunciar en contra.
Este informe, en el que participaron licenciados en geografía, arquitectos, agrimensores, entre otros, se elaboró para ser presentado en una jornada que se iba a realizar en la Legislatura a fines de marzo para el debate abierto al público. Pero los Diputados pidieron que la jornada se pospusiera, y de forma inmediata le dieron media sanción a la ley.
Las jornadas se hicieron al fin, a principios de abril (7 y 10 de abril), en la Legislatura, con todos los grupos de profesionales y no asistió ningún legislador.
Luego, la Maestría realizó una carta el día 10 de abril, la que empezó a circular en numerosos lugares. En ella se buscaba poner los 5 puntos erróneos de la ley y pedir que senadores no diera la media sanción. Luego, el Centro Regional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CRICYT) presentó un informe al respecto, y a continuación la Rectora de la UNCuyo propuso también un trabajo académico como aporte, que será presentado en los próximos días.
El informe realizado por la Maestría es muy claro y está elaborado para que todos puedan entender la problemática. Lo que trata es cómo debe ser una ley del suelo, qué puntos centrales deben estar contenidos en ella. Y se pregunta ¿qué se busca, qué es el ordenamiento territorial, para qué se normaliza el uso del suelo, cuál es el fin último, para quién se ordena el territorio?
Además habla de las leyes provinciales que aportan parcialmente al ordenamiento del territorio de Mendoza. Y que lo fundamental es priorizar el bien común sobre el bien particular, entre otros ítems expuestos.
Piden en el informe focalizar los esfuerzos en solucionar la más grave de las falencias actuales del ordenamiento territorial: la falta de una gestión democrática, participativa, socialmente justa, ágil y transparente del territorio por parte del Estado.
Toda la problemática desnudó diversos aspectos que no pueden dejarse pasar. Uno de ellos es la importancia que tuvo que las voces se alzaran, la puesta en acción de la queja y las críticas. Grupos de profesionales trabajaron, expusieron sus conocimientos ante toda la sociedad. Ellos son especialistas, y fueron los primeros en participar. Y quieren seguir con esta tarea, Verónica D’Inca nos dice que: “no es corregir un artículo, o sacar uno, sino que la Ley no busca lo que debería buscar”. Por eso hace falta seguir con el trabajo. “Lo que ha pasado es una muestra de madurez, si se llega a los extremos no es bueno, por eso hay que anticiparse. Pero si somos capaces de decir lo que pensamos, se puede construir”. Y agrega que “queremos seguir profundizando el tema, y poder aportar desde nuestro lugar, interactuar con otros grupos. No nos queremos quedar en la crítica, y así seguir estudiando para saber qué tipo de ley puede tener Mendoza”.
Otro aspecto que quedó al desnudo, es que el ámbito político y el ámbito científico deben trabajar como un todo y tener como fin el bien común de la sociedad. Se debe trabajar en la prevención, pero de una forma conjunta, desde el principio, si se quiere planificar que trabajen juntas las partes. Al respecto la arquitecta opina que por ejemplo “en Chile, cuando fue electo Lagos, dentro del Gobierno Nacional llamaron a numerosos investigadores de la misma Universidad a unirse. Están integrados al sistema. Y creo que son culpas compartidas, nosotros, el Gobierno, el sistema”.
Es importante preservar el debate y hacerlo propio de todos los ciudadanos. Las posturas y la participación se instalaron. Se sumó algo significativo, algo conjunto. Distintas visiones, desde diversos lugares, pueden ser el mejor aporte para crecer y planificar. No sólo el territorio mendocino, sino también la participación.
Informe completo:
Mendoza, 26 de abril de 2006
Señor Presidente de la Honorable Cámara de Senadores de laProvincia de Mendoza
Dr. Juan Carlos Jaliff
GRUPO DE PROFESIONALES DE LA
MAESTRÍA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO
Facultad de Filosofía y Letras – Universidad Nacional de Cuyo
APORTES A LA LEGISLACIÓN DE USOS DEL SUELO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Introducción
Tanto el proyecto de “Ley de Uso del Suelo” que cuenta con media sanción del Senado como el denominado “Ley del Ordenamiento Territorial, Usos del Suelo y Subdivisión de la Tierra” que cuenta con la reciente media sanción de Diputados contienen graves errores que pueden perjudicar el interés actual de crear un marco para el ordenamiento territorial de la provincia.
En este sentido, como diagnóstico del proyecto con media sanción en diputados adherimos completamente a lo presentado por el CRICyT el día 17 de abril de 2006 en la legislatura y a la nota presentada el pasado 11 de abril (exp. 42634), también en la legislatura. Del proyecto de ley del año 2002, con media sanción de senadores anexamos el informe correspondiente1.
Para aclararlo sintéticamente, creemos firmemente que (para cualquiera de los dos proyectos de ley) no se trata solamente de errores puntuales que podrían ser subsanados revisando el contenido de algunos artículos, sino que se cometen muchos errores desde el punto de vista conceptual, técnico y práctico.
Lo más grave es que con los proyectos en discusión no se soluciona concretamente el gran problema del Ordenamiento Territorial de Mendoza: la gestión territorial, de hecho la entorpecen.
Por lo tanto, creemos mucho más provechoso realizar un análisis partiendo de la problemática territorial, para marcar lineamientos generales sobre los que comenzar a trabajar en un NUEVO proyecto de ley, que sea funcional a las necesidades de los mendocinos.
El verdadero problema: la Gestión del Territorio
Cuando tratamos temas como el uso del suelo o la política de loteos estamos refiriéndonos al territorio y su gestión y ordenamiento. Entonces lo que debemos hacer es cambiar el foco de nuestra visión, alejarnos un poco de los detalles de un proyecto de ley específico y analizar el problema de la gestión del territorio en su conjunto.
Veremos que a diferencia de lo que se suele pensar existe legislación vigente referida a los problemas territoriales, pero que en este momento está incompleta y necesita corregirse y complementarse con nuevas leyes.
Las necesidades de un marco legal que regule nuestro comportamiento y acción sobre el territorio están íntimamente ligadas a la imagen de provincia que queremos como sociedad, al modelo de desarrollo a adoptar, a las potencialidades naturales, sociales y económicas, a los riesgos y limitaciones que el mismo territorio nos presenta y a las posibilidades reales de los actores.
Entonces, una ley de uso del suelo descolgada de los intereses reales de la sociedad puede ser contraproducente o estéril, y se perdería la oportunidad histórica de sentar las bases de un desarrollo pensado, consensuado y realista para toda Mendoza.
No es sólo una ley lo que hay que proponer, sino un sistema integral, inteligente y ágil, eficiente y eficaz de gestión del territorio a través de un marco legal claro y firme. La zonificación para el uso del suelo, por ejemplo, no es el primer eslabón de la cadena de la gestión territorial sino el último. Mucho antes que eso hay que asegurar un mecanismo de planificación, acción y control que respete como premisa el bien común y el desarrollo sustentable.
Algunas preguntas que nos debemos hacer:
¿Qué se busca?
Ordenar el territorio en toda la provincia.
¿Qué es el Ordenamiento Territorial?
Es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de una sociedad. Es a la vez disciplina científica, técnica administrativa y política concebida con un enfoque interdisciplinario e integrador (concepto extraído de la “Carta Europea de Ordenación del Territorio”).
¿Para qué se normaliza el uso del suelo?
-Para que los recursos se usen en forma eficiente, ambientalmente sustentable y socialmente equilibrada.
-Para disminuir el riesgo ambiental.
-Para corregir los desequilibrios en el desarrollo del territorio.
¿Cuál es el fin último?:
Mejorar la calidad de vida de toda la población y lograr el mayor equilibrio social posible.
¿Para quién se ordena el territorio?
Para la población actual y para la población del futuro
Propuesta: una ley de Ordenamiento Territorial que apunte a la gestión del territorio
Antes de trabajar en un nuevo proyecto de ley hay que recordar que:
-Ninguna ley va a funcionar, si el tema del ordenamiento territorial - gestión del territorio no se toma como una política de Estado en todos sus niveles, nacional, provincial, municipal. Política que sea consensuada y que se sostenga más allá de los cambios de autoridades.
-Existen leyes provinciales que aportan parcialmente al ordenamiento del territorio de Mendoza. Se trata de contribuciones sectoriales al ordenamiento territorial. La ley 5961 del Ambiente, la ley General de Aguas, la ley de loteos, son todas normas que proveen de una cobertura parcial en las necesidades de gestión del territorio, por lo que se debe analizar cuáles son los verdaderos huecos legales que hay que cubrir. Incluso para modificar y actualizar a estas leyes en vigencia.
-Falta una norma que termine de cerrar el círculo en la gestión del territorio, que le de más fuerza legal a las decisiones y provea simultáneamente al Estado de una estructura técnica y administrativa ágil y rápida pero también firme y profunda.
-El marco legal que ordene el territorio debe contemplar un sistema de normas complementarias, en el que debe existir una ley general de Ordenamiento del Territorio, que se apoye luego en las leyes de loteo, del agua y del ambiente existentes. La naturaleza misma del territorio hace fundamental la jerarquización de las normas, desde una norma general hasta las normas sectoriales más específicas (las que luego se deberán modificar para actualizarlas y superar las deficiencias que hoy puedan tener).
Por lo tanto, creemos que la mayor necesidad actual es la de una ley general de Ordenamiento del Territorio. Esta ley general de Ordenamiento del Territorio debe formular reglas claras que apunten principalmente a la gestión del territorio, a través de mecanismos institucionales específicos y responsabilidades asignadas de manera firme. Esta ley debe:
-Ser sólo una ley marco para la gestión del territorio y el uso de suelo, sin incorporación de otra legislación que tengan otros objetivos. Específicamente, no puede contener la ley de loteos dentro de la misma ley.
-Priorizar el bien común sobre el bien particular: Todo el articulado debe respetar esta premisa. Esto se da en dos planos diferentes. Por un lado, en la redacción de la ley no puede quedar ningún grupo social o porción del territorio provincial exento de la ley (en el artículo 11 del proyecto de ley actual se declaran exentos los emprendimientos a realizar en el piedemonte). Por el otro, desde la ley debe apuntarse a crear mecanismos institucionales de control que eviten las conocidas excepciones en las que se encuadran muchas de las inversiones inmobiliarias de los últimos años.
-Poner énfasis en la organización para la gestión, creando organismos específicos y con poder suficiente para cumplir con el rol estatal de planificación y control. Debe apuntar directamente a la creación y protección de un sistema de gestión del territorio.
-Evitar proponer zonificaciones, conceptos y metodologías técnicas dentro del cuerpo de la ley. Estas deben surgir de un consenso científico y de un trabajo meditado y profundo sobre las necesidades y las características de nuestro territorio. Lo que la ley debe hacer es crear el ámbito y asegurar los recursos necesarios para desarrollar esa labor técnica en un plazo dado y dentro del marco de un Plan de Ordenamiento Territorial Provincial.
-Facilitar e incentivar su cumplimiento solucionando los principales cuellos de botella que normalmente traban la aplicación de este tipo de norma: la falta de respaldo legal para imponer una decisión frente al sector privado, la escasez de recursos humanos y materiales para la planificación, la falta de recursos financieros para encarar obras públicas necesarias para promover un ordenamiento del territorio y las prácticas permisivas que llevan a las excepciones y terminan convirtiendo las normas en letra muerta. Se necesita, por ello, reforzar a los gobiernos locales (municipios) y al gobierno provincial con un marco legal firme, que le dé poder de decisión socialmente consensuada, y que lo alimente con recursos materiales, humanos y financieros suficientes para encarar una planificación y gestión seria, profunda y sustentable.
-Desarrollar mecanismos de seguimiento y control en el que los conflictos de intereses desemboquen directamente en la intervención de terceras partes, que con el aporte científico y técnico de universidades o entidades intermedias pueda asegurar una resolución favorable al interés general. Deben utilizarse mecanismos como los dictámenes técnicos vinculantes y los controles cruzados, aplicándolos de tal manera que eviten que las decisiones importantes queden en pocas manos.
-Aprovechar las experiencias positivas y negativas de la aplicación de la ley 5961, que es el caso más aproximado a un ordenamiento territorial y volcar su aporte a la redacción de la nueva ley.
¿Qué puntos serán claves en el contenido de un nuevo proyecto de ley de Ordenamiento Territorial?:
-Debe establecer los mecanismos y plazos para la elaboración de un Plan Territorial Provincial consensuado y sustentado en los planes estratégicos ya elaborados. Este Plan Territorial debe apuntar a formular políticas de desarrollo consensuadas y un modelo territorial para toda la provincia. Éste último debe detallar los polos, ejes y áreas prioritarias tendientes a lograr el equilibrio y el desarrollo Provincial.
-La responsabilidad en la aplicación debe estar repartida entre la Provincia y los Municipios. Aquí será fundamental establecer los canales e instancias de cooperación entre los dos niveles.
-Estimular la conformación de microrregiones o estrategias de cooperación intermunicipal entre dos o más departamentos con problemáticas y características similares como forma operativa de la planificación del desarrollo local. Esto permitirá crear, por ejemplo, una microrregión del Gran Mendoza.
-Crear organismos de control (Consejos de Ordenamiento Territorial Local) para cada microrregión con la participación de entidades intermedias, universidades y consultores externos para un funcionamiento más ágil y eficaz. Debe tener poder vinculante parcial (con atribuciones para establecer cuándo un hecho sobre el territorio merece activar mecanismos de resolución de conflictos con la intervención de terceras partes).
-Crear mecanismos institucionales que permitan la resolución de conflictos territoriales y de uso del suelo con la participación de la comunidad científica y técnica local.
-Reafirmar y reforzar el poder de policía que ya tiene el municipio a través del artículo 105 de la Ley Orgánica de Municipalidades 1079, cuando menciona las atribuciones del Departamento Ejecutivo.
-Los municipios y el gobierno provincial deben crear y administrar conjuntamente un Sistema de Información Territorial de acceso público y gratuito que tenga acceso a la información cartográfica de base de Catastro de la Provincia y del resto de los organismos que actualmente manejan este tipo de datos. Este sistema será alimento, con datos actualizados que deberán aportar los distintos organismos del Estado, para los estudios necesarios y para la toma de decisiones.
En conclusión:
Existe en la actualidad una gran cantidad de organismos y personas a quienes les preocupa la problemática del actual crecimiento desordenado, de la ocupación desequilibrada del territorio. Muchas instituciones en diferentes ámbitos se encuentran investigando la temática y capacitando recurso humano que puede aportar solución a este gran conflicto. Por eso este grupo de la Maestría se encuentra presente, con el fin de aportar desde su visión todo lo que pueda para mejorar la vida de una sociedad en la que todos estamos inmersos.
Debemos abandonar el análisis de proyectos de ley que confunden más de lo que aportan y centrarse en un nuevo proyecto, el de una ley general de Ordenamiento del Territorio, para luego sí hablar de aquellas normas que regulen específicamente el uso del suelo, el ambiente, el agua o los loteos.
Focalicemos nuestros esfuerzos en solucionar la más grave de las falencias actuales del ordenamiento territorial: la falta de una gestión democrática, participativa, socialmente justa, ágil y transparente del territorio por parte del Estado.
Aprovechemos las experiencias de la aplicación de la legislación territorial existente en Mendoza: la ley de aguas y la ley de ambiente. Tomemos de ellas las lecciones negativas y positivas y trabajemos en la generación de los mecanismos de planificación y control más eficientes que se puedan. Solo así cumpliremos con el gran paso adelante que desde hace tanto tiempo nos exige la realidad cambiante del territorio mendocino.
